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Guinea-Bissau: In Need of a State

AfricaFocus Bulletin
Jul 28, 2008 (080728)
(Reposted from sources cited below)

Editor's Note

"Drugs arrive by boat or by air from Venezulea, Colombia, or Brazil to be stored in Guinea-Bissau before being redistributed in smaller lots to Europe. The process is relatively easy for the traffickers. The state of Guinea-Bissau has no logistical capacity to control its territory, particularly some 90 coastal islands." - International Crisis Group

Spurred in large part by the need to combat the drug trade, international support for Guinea-Bissau is likely to increase, as critical elections are scheduled for November this year. Nevertheless, as noted in the International Crisis Group report "Guinea-Bissau: In Need of a State," released in early July, the country still lacks functioning state institutions, more than three decades after its independence from Portugal.

This AfricaFocus Bulletin contains the executive summary of the International Crisis Group report and excerpts from a visit to Guiniea-Bissau by a delegation from the UN's Peacebuilding Support unit. The full Crisis Group report is only available in French, at http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5549&l=2 Given that international attention to Guinea-Bissau is so infrequent, and that this report provides a very clear analysis and summary of events in Guinea-Bissau since independence, the web version of this AfricaFocus Bulletin also includes excerpts from the full report, in French, at http://www.africafocus.org/docs08/gb0807.php#fr

For additional links and background on Guinea-Bissau, see http://www.africafocus.org/country/guineabissau.php

There is also extensive background information in Portuguese and English, including regular UN reports, at the site of the United Nations Peace-Building Support Office in Guinea Bissau (UNOGBIS)http://www.unogbis.org/homepage.html and on the United Nations website at http://www.un.org/peace/peacebuilding/pbc-countrymtgs.shtml#gb

For a series of photographs on Guinea-Bissau by photographer Ernst Schade, visit http://www.ernstschade.com/index.php?page=guinea-bissau-2006.

For the latest report on drug trafficking in Guinea-Bissau and other African countries, see
http://www.incb.org/pdf/annual-report/2007/en/chapter-03.pdf

For a recent news report on Guinea-Bissau's only major export crop (cashews), see http://www.reuters.com/article/inDepthNews/idUSL1146527220080716

For a Washington Post report on new Pentagon interest in drug control in Guinea-Bissau and other West African states, see http://tinyurl.com/3ues4j

For a selection of books on Guinea-Bissau available from Amazon.com or Amazon.co.uk, covering both pre-independence and postindependence history, visit
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++++++++++++++++++++++end editor's note+++++++++++++++++++++++

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And special thanks to AfricaFocus subscriber Rae Hendriksz, of the Priority Africa Network in the San Francisco Bay Area, for sending in a selection of African prison memoirs to be featured. Check them out at http://www.africafocus.org/books/themes.php (Amazon.com) or http://www.africafocus.org/books/themes_uk.php (Amazon.co.uk).

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Guinea-Bissau: In Need of a State

Africa Report N 142
2 July 2008

International Crisis Group
http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5549&l=1

Executive Summary

Guinea-Bissau needs a state. Its political and administrative structures are insufficient to guarantee control of its territory, assure minimum public services or counter-balance the army's dominance. This core weakness has been at the root of recurrent political crises, coups d'etat and the proliferation of criminal networks. Despite advancing little in 35 years of independence, Guinea-Bissau appears to have gained new momentum thanks to the signing of a Stability Pact by the three most important political parties in March 2007. Nevertheless, there is real risk of it becoming a narco-state and a political and administrative no-man's-land, attractive to trafficking and terrorist networks in the Maghreb. The international community should urgently support the government's efforts to consolidate democracy, reform the security sector and construct viable state structures.

In Portuguese Guinea the colonial power never built the political, administrative or bureaucratic systems capable of establishing the foundations from which a true post-colonial state could emerge. Salazar's Portugal refused to grant independence, forcing Guinea-Bissau to fight for self-rule - the only country in the region to gain independence through armed force. No leader since 1974 has tried to establish the necessary structures for a functioning democratic state. Consequently, the country's infrastructure, bureaucracy, administration, political institutions and human- and social-development indexes remain largely unaltered since the first years of independence.

The first coup d'etat after six years of independence, was a direct result of nepotism and a client-based power structure created by the sole political party. This remained the model of reference for future leaders. The first, Bernardo Joao Vieira, kept power for almost twenty years by incorporating the army into his survival strategy. After his fall and civil war (1998-1999), the transition to democratic rule finally broke down due to the army's influence. Vieira's elected successor, Kumba Yala, also relied heavily on the army, until it overthrew him in 2003. Vieira's return secured the army's political control. Presently, the movement towards greater reform and democracy, fuelled by the Stability Pact and promoted by the government of Martinho Ndafa Cabi, faces the same military resistance and is hampered by the continued absence of functioning political and administrative institutions.

The creation of a democratic state is increasingly urgent as the risk of criminalisation is growing. Cocaine trafficking from Latin America has increased tremendously in recent years, and the country has become a pivotal transit point in the route to European markets. Hundreds of kilograms of the drug are estimated to pass through each week. Revenue from the illicit trade has already corrupted military leaders and political personalities, threatening the democratic process.

Fundamental changes to the way in which the country is run are required. Above all, army reform is needed most urgently to free the political system from military interference. The stakes are considerable both for the country and the West African region, already touched by repeated political crises (Guinea) and drawn-out peace-consolidation processes (Sierra Leone, Liberia).

The international community has taken tentative steps to lend its assistance. A program of reforms addressing major security sector and public administration challenges was adopted in 2007 and, at the request of the prime minister, the country was added to the agenda of the United Nations Peacebuilding Commision (PBC). However, for these steps to have tangible results for the people of Guinea-Bissau, foreign partners must galvanise their efforts and seize this real opportunity for success.

Dakar/Brussels, 2 July 2008

Report of the mission to Guinea-Bissau of the Peacebuilding Commission's Country-specific configuration on Guinea-Bissau

6-11 April 2008

[Excerpts only. This full report and other background information and reports are available on
http://www.un.org/peace/peacebuilding/pbc-countrymtgs.shtml#gb]

I. Introduction

1. A delegation of the Peacebuilding Commission's country-specific configuration on Guinea-Bissau visited Guinea-Bissau from 6 to 11 April 2008. The purposes of the mission and key messages, the full programme of the visit and the composition of the delegation are recorded in Annexes 2, 3 and 4.

2. The delegation met with the President, the Prime Minister, the Speaker of Parliament, the Foreign Minister, the Ministers of Defence, Justice, Administration Reform, Economy, Social Solidarity, Health, Education, Culture, Youth and Sports, Veteran Affairs and the Secretary of State for International Cooperation, the General Chief of Staff of the Armed Forces and held meetings with the diplomatic community, UNOGBIS, the UN Country Team, the National Steering Committee, the National Electoral Commission, civil society, including NGOs and the private sector, and political parties. The summary records of the discussion are presented in Annex 1.

3. The PBC mission visited several sites in and outside of Bissau, which illustrated some of the peacebuilding challenges faced by the country. These visits included a demining project in Bissau; a women's group agricultural project; a cashew nut processing plant; the electrical power plants in Bissau and Bafata; military barracks in Bissau and in Canchungo; the premises of the Judiciary Police and the prison in Bissau; and a hospital in Canchungo.

4. The members of the mission express appreciation to the Government of Guinea- Bissau and the United Nations team on the ground for their support and assistance during the visit.

II. Assessment

5. ... It seems that many problems faced by Guinea-Bissau stem from the prevailing institutional fragility of the state, constraining the government to effectively manage key aspects of public, political, security and development policies and in delivering basic public services to the population. ...

6. There is a vicious cycle in which the absence of responses to the most elementary needs of the population sets the conditions for political instability, which in turn further enhances the vulnerability of the already fragile state. The consolidation of civilian rule was viewed by the delegation as one of the most important indicators of successful peacebuilding in the country. ...

7. The delegation found that the government has high expectations regarding the PBC and hopes its engagement with the Commission bring tangible results. From a political point of view, the PBC could contribute to ensuring greater stability, as it consolidates its stance as a reliable intermediary between the government and its bilateral and international partners.

8. The PBC delegation was of the view that the process of national reconciliation would be greatly enhanced if the key challenges are properly addressed with a strong political will among the leaders of the country and the support of the international community. Similarly, the PBC delegation recognised the need to boost the country's efforts in capacity building, particularly institutional capacity building, translating the government's political commitment to the peacebuilding efforts in concrete actions.

9. In light of the increased attention currently being given to the country, as well as the likely increase in donor activity, the PBC delegation stressed the need to improve donor coordination mechanisms to allow for a better coordination of assistance by the international community and other stakeholders ...

III. Conclusions and recommendations

10. The PBC delegation identified, through its interactions with the government, the following key areas of priority attention: elections, security sector reform (SSR), rule of law and fight against drug-trafficking, illegal migration and other forms of trans-national organised criminal activities, public administration reform, the reactivation of the economy as well as rebuilding of the infrastructure, particularly in the energy sector.

11. Given the urgency and magnitude of many of the problems faced by Guinea-Bissau, the delegation confirmed the impression that the peacebuilding strategy should be based on a two-track approach, combining strategic planning with quick impact projects. In this connection, it is reasonable that urgency, importance and value-added be the criteria for selection of the Quick Win Projects. At the same time, the mission recognized that the following criteria for assistance will also be useful: (a) contribution to promoting stability; (b) contribution to sustained socio-economic growth and development, which enables the country to stand on its own feet; and (c) contribution to job creation.

a. Elections

12. The date for the forthcoming parliamentary elections has been set to 16 November 2008. Most interlocutors agreed that preparations for the elections were lagging behind, notably with respect to the national census, voter registration and the civic education campaign. The rainy season, which has started now and ends just before the elections could further complicate the preparations for the process. A major potential constraint to holding the elections, however, is the lack of financial support for the preparation and holding of the elections. Financial assistance is needed to pay the salary arrears from the previous elections and for payment for the preparations for the November elections. The total budget for the 2008 elections amounts to US$ 8.677 million (US$ 2.67 million for voter registration; US$ 4.23 million for costs covered by the National Electoral Commission; US$ 1.76 million for electoral arrears). ...

b. Security Sector Reform

13. The PBC delegation held a separate meeting with the Ministers of Defence and Justice on the ongoing SSR plan. The Ministers underlined that the Government's priorities in SSR included restructuring and modernisation of the current security forces. The continued subordination of the military to civilian control and the commitment to reduce the size of the armed forces were considered as some of the most important aspects of peacebuilding in Guinea-Bissau.

14. The restructuring of the security forces would lead to an army size, appropriate to the needs and means of the country. That size was estimated to be around 3,500 soldiers, excluding the paramilitary, the police, border patrol and judiciary police. ...Those demobilized as part of the restructuring would need to be provided with alternative economic activities. The possible use of the instruments of micro-credit was mentioned in this context.

15. As part of the modernisation of the security forces, an immediate priority pertains to addressing their living conditions. A visit to the barracks in Bissau and Bafata had given the delegation a better appreciation of the poor living conditions in the barracks and of the urgency of addressing them.

16. Next month, DPKO will conduct a full mapping exercise of the SSR activities ongoing in Guinea-Bissau, which will be followed by a DPKO assessment mission to the country, with a special focus on the criminal and justice system. At the same time, there is recognition that the EC/EU, is already providing considerable support in this area, both on the short and medium to long term.

...

c. Rule of law and combating drug-trafficking, illegal migration and other forms of trans-national organized criminal activities

18. Closely linked to the reform of the security forces is the growing problem of drugtrafficking and trans-national organized crime in Guinea-Bissau. The country's weak capacity to control its isolated and dispersed islands, maritime borders and airspace had made it easy for drug-traffickers to infiltrate the country and establish transit bases for drugs on their way from South America to Europe. Other forms of transnational illegal activities, including illegal migration, take advantage of the weak and ineffective security forces.

... ...

d. Reform of the Public administration

20. Reforming the public administration is one of the key priorities of the government. The government's public sector reform programme has three components: enhancement of the professional competence of the public administration through training and capacity building, improvement of public finance management and improving of public sector systems and procedures.

21. The lack of adequate capacity has hindered the government's ability to deliver basic social services, while the large size of public administration has created difficulties in paying salaries to civil servants. Clearing the backlog of salary arrears stands as an indispensable step in public sector reform.

22. The modernisation and the strengthening of the public sector requires a substantial increase in the current fiscal basis, which in turn depends upon an effective process of reactivation of the economy and the creation of a business-friendly environment.

e. Energy

23. The Government of Guinea-Bissau faces an energy crisis. Not a single generator is working properly at the electric power plant in Bissau. The current output is provided by three leased generators, which only provided a minimal amount of electricity. Total production of energy reaches 2,5 MW, while the current demand amounts to 20MW, exclusively for the capital.

24. ... A project was being developed to exploit natural and hydro power through the construction of a dam on the Gambia River, with the support of the European Union and the African Development Bank. Two roundtables had been held to that effect and raised 65 percent of the funds needed for the project, which amounted to a total of 1 billion. The project could start in 2008-2009 and could be finished within four to five years. Guinea-Bissau's expected contribution to this regional project would amount to 8 million. Once completed, the project would only provide the energy needed for the short and medium term. As demand would rise in the rest of the city and the country, however, additional sources of energy would have to be identified.

25. The World Bank and the EC were also funding a master plan to identify and facilitate partnerships with additional partners and stakeholders. The EC was investing in domestic and alternative sources of energy through a regional project. The total cost of the strategy and the master plan amounted to 29 million. The EC is providing 4 million for a pumping system with solar energy and an additional 3 million for a water treatment facility powered by solar energy.

...

f. Reactivation of the economy and social areas

27. In spite of the huge challenges, Guinea-Bissau is a country with great economic potential, especially in the agriculture and fisheries sectors. To attract investment, both local and international, however, the government will need to overcome a number of obstacles, notably in the area of economic governance, as well as improve legal and financial frameworks. The reactivation of the economy calls for an effective reform of the public sector, combined with measures to diversify and add value to local products. Such an effort necessarily involves dealing with the infrastructure bottlenecks, creating an enabling environment for business and providing capacity building for human resources. Sustained support from the international community to match governmental efforts will enable the country to embark on a path of stability, recovery and development.

...

Guin�e-Bissau: Besoin D'Etat

Rapport Afrique N 142 2 juillet 2008

International Crisis Group

[Excerpts from French text of report, For the full report, including footnotes, see
http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5549&l=2]

I. Introduction

En une trentaine d'ann�es, la Guin�e-Bissau changea tr�s peu. La pauvret� y est end�mique et les indices de d�veloppement humain sont en bas des classements africains. Le pouvoir civil est �touff� par les antagonismes personnels et la pr�pond�rance des militaires dans le jeu politique. L'instabilit� politique chronique qui en r�sulte n'a pas permis d'entrevoir jusqu'ici une issue � la situation de crise quasi-permanente qui touche le pays. Les carences de l'administration nationale sont pratiquement les m�mes qu'� l'ind�pendance et soulignent la sous-institutionnalisation de l'Etat. Il n'y a aujourd'hui que 4 400 km de routes contre 2 771 km sous la colonisation, mais seuls 40 km d'entre elles sont goudronn�es. Le reste est toujours inutilisable pendant la saison des pluies.

Dans les campagnes, comme � l'ind�pendance, � les gens vivent ind�pendamment de l'Etat central �, et ce sont les structures communautaires, parfois soutenues par des organisations non-gouvernementales (ONGs), qui fournissent les services de base comme l'�ducation ou la sant�, avec d'�normes insuffisances. Pr�s de 11 pour cent des enfants meurent � la naissance. L'esp�rance de vie est � peine de 46 ans. Le taux d'ill�trisme est de 60 pour cent, une progression lente, m�me par rapport aux 99 pour cent d'illetr�s dans les derni�res ann�es de la colonisation portugaise. L'indice de d�veloppement humain, qui combine des mesures sur l'esp�rance de vie, l'�ducation et le pouvoir d'achat, a class� la Guin�e-Bissau � la 175�me place sur 177 pays, juste au dessus du Burkina Faso et de la Sierra Leone, et en dessous du Niger et du Mali, tous des pays de la sous-r�gion. Son rang refl�te l'incapacit� de la Guin�e-Bissau de sortir de sa situation de postconflit: guerre de lib�ration des ann�es 1970 et guerre civile de 1998-1999.

Ce rapport d'introduction explique les probl�matiques auxquelles la Guin�e-Bissau doit faire face. Il est le premier d'une s�rie de rapports qui seront ax�s sur les politiques nationales et internationales n�cessaires pour sortir le pays du cycle incessant des crises politiques et devenir un point de stabilit� dans la r�gion.

II. La Guin�e Portugaise

...

Pendant toute la p�riode coloniale qui dure jusqu'en 1974, ils ne b�tissent pratiquement aucune infrastructure physique, administrative ou sociale qui pourra �tre reprise en main par l'�lite des populations colonis�es � l'ind�pendance. Mais la plus lourde marque de l'intransigeance portugaise reste le refus cat�gorique de n�gocier l'ind�pendance des colonies jusqu'aux ann�es 1970, ce qui provoquera finalement la guerre de lib�ration.

...

B. La Guerre de Lib�ration : Fondement du Pouvoir Postcolonial

Dans les ann�es 1950, au moment o� monte la vague de nationalisme anticolonial sur tout le continent, le mouvement ind�pendantiste commence � prendre forme en Guin�e portugaise. Amilcar Cabral, qui deviendra plus tard le h�ros national, est un des piliers du mouvement. Capverdien n� en Guin�e portugaise, il grandit au Cap-Vert avant de faire de brillantes �tudes d'agronomie au Portugal. Il revient � Bissau en 1952, charg� par les autorit�s coloniales de faire une �tude sur l'�tat des ressources agricoles de la colonie. Deux ans plus tard, il tente de fonder le Club Desportivo dans la perspective d'animer un mouvement politique sous couvert d'une association sportive, mais les autorit�s coloniales refusent cat�goriquement.

En 1956, il fonde avec cinq autres Capverdiens le Parti africain pour l'ind�pendance, qui deviendra plus tard le Parti africain pour l'ind�pendance de la Guin�e et du Cap Vert (PAIGC), un groupe politique teint� d'id�ologie marxiste visant � obtenir l'ind�pendance des deux colonies sur un front commun. Pendant la guerre de lib�ration, le PAIGC incarne � la fois les bras politiques, militaires et diplomatiques de la lutte anticoloniale. Ses victoires militaires lui permettent de commencer � poser les bases du pouvoir postcolonial bien avant d'avoir acquis l'ind�pendance en cr�ant des structures sociales, �conomiques et politiques communautaires dans les zones lib�r�es. Celles-ci vont pallier les dures carences du r�gime colonial et sans doute contribuer � la victoire du parti devenu un Etat de substitution. Mais ces �bauches d'institutions et la centralisation des pouvoirs au sein du PAIGC, efficaces pendant la guerre, ne pourront pas donner naissance � une administration territoriale effective apr�s l'ind�pendance.

...

Malgr� ses succ�s pendant la guerre, le parti est mal pr�par� pour l'ind�pendance et ses lourdes t�ches. Il doit non seulement reconstruire une �conomie viable et les quelques infrastructures physiques existantes, mais aussi cr�er de toutes pi�ces un Etat et des institutions nationales. Les ressources du pays se mesurent uniquement en termes naturels et humains : d'une part, l'�conomie agricole, dont le paysage fut transform� sous la colonisation en monocultures peu avantageuses pour les producteurs locaux, et d'autre part les ressources humaines constitu�es d'environ 600 000 Bissau-Guin�ens sous-�duqu�s. La quasi-totalit� de la population ayant re�u une �ducation scolaire ou universitaire est capverdienne ou m�tisse. Tout d�pend du PAIGC, de sa l�gitimit�, de sa coh�sion et de son leadership. Apr�s l'ind�pendance, les luttes intestines du parti et son d�tachement vis-�-vis des campagnes m�neront directement � la disparition des noyaux d'infrastructures politiques et administratives cr��es dans les zones lib�r�es.

III. Mise En Place du Mod�le Client�liste, 1974-1980

Apr�s le d�part des Portugais, le PAIGC dispose de la l�gitimit� populaire et internationale pour prendre les rennes du pouvoir national. L'espoir est immense dans le pays et les possibilit�s sont nombreuses puisque le colonisateur est parti sans rien laisser derri�re lui. Mais la structure politique du PAIGC en p�riode de guerre est insuffisante dans ce nouveau contexte. Les hommes et les femmes du parti sont d�sormais � la t�te d'un Etat sans administration bureaucratique v�ritable et recourent pour gouverner au n�potisme et au client�lisme pour satisfaire leurs int�r�ts personnels, financiers ou politiques. Les modifications de la constitution pour �liminer les adversaires politiques deviennent un mode privil�gi� de r�glement des conflits. Quant aux �bauches de structures communautaires qui auraient pu devenir la base d'une bureaucratie nationale solide, elles sont n�glig�es.

A. Partage Personnalis� du Pouvoir

Au moment de l'ind�pendance de la Guin�e-Bissau, plusieurs pays africains sont d�j� en proie aux exc�s et aux faillites des partis uniques. Mais pour le PAIGC, le parti unique constitue la suite logique de l'Etat-parti proclam� avant l'ind�pendance et inspir� du mod�le marxiste. Bien que, contrairement � l'Angola et au Mozambique, il ne se proclame pas marxiste, mais simplement � d�mocratique, anti-colonial et anti-imp�rial �, le pays adopte une strat�gie de d�veloppement politique et �conomique essentiellement socialiste. L'article 4 de la premi�re constitution du pays est explicite : � Le pouvoir est exerc� par les masses travailleuses en association �troite avec le PAIGC qui est le moteur politique de la soci�t� �. Le parti unique est donc mis en place sans contestation. Personne ne pourra emp�cher sa nouvelle hi�rarchie de d�tourner les efforts de construction de l'Etat vers le renforcement de son pouvoir et de ses int�r�ts personnels.

Les seize nouveaux minist�res mis en place � l'ind�pendance sont pour la plupart occup�s par des fonctionnaires du parti et sont charg�s d'obtenir leurs propres financements, ce qui permet � l'�lite du PAIGC de gagner peu � peu le monopole des ressources de l'Etat. Le ministre du Plan et de la Coordination �conomique, Vasco Cabral, par exemple, obtient de nombreux financements des pays du bloc de l'Est, ainsi qu'une centaine d'expatri�s pour diriger le personnel local. Son minist�re est en pratique financi�rement ind�pendant et lui conf�re un pouvoir bureaucratique consid�rable sans aucun contr�le. Avec un tel mode de gouvernement, le n�potisme et le client�lisme r�gnent. Les ministres comme Fernando Fortes, des services postaux et des t�l�communications, sont ainsi connus pour r�compenser leurs amis en leur offrant des postes administratifs. Outre le manque d'exp�rience � g�rer des structures nationales, les �lites du parti et d�sormais de l'Etat sont trop occup�es � chercher et � g�rer ces ressources financi�res pour travailler � mettre en place une bureaucratie fonctionnelle � travers le pays.

Dans les campagnes, les structures administratives locales mises en place pendant la guerre de lib�ration sont ramen�es sous la responsabilit� du parti-Etat. Mais en pratique, la population rurale se d�tache de plus en plus du pouvoir central. Les � comit�s de village �, base de la structure administrative de l'Etat, sont soit �cart�s de la politique locale, soit domin�s par les chefs de villages traditionnels sans lien avec le gouvernement national. Sous la colonisation portugaise, la population rurale avait peu de contacts avec l'administration coloniale ; � l'ind�pendance, elle en a encore tr�s peu avec l'administration du PAIGC.

L'Etat est donc exclu du tissu social et politique rural, ce qui limite ses capacit�s � mettre en place un gouvernement efficace. Le foss� entre le pouvoir et la population va se maintenir tout au long de l'ind�pendance et garantir la tranquillit� des personnalit�s dirigeantes, qui ne rendront aucun compte � la population et seront libres de continuer � g�rer les affaires du pays sur une base client�liste.

B. Domination Capverdienne : les Causes du Premier Coup d'�tat

Au sein du PAIGC, malgr� l'enrichissement rapide de son leadership, la transition du maquis � la t�te de l'Etat ne se fait pas sans remous. La mort d'Amilcar Cabral, assassin� en 1973 avant l'ind�pendance officielle de la Guin�e-Bissau par des dissidents acc�l�re les luttes intestines. Le projet binational qui ne faisait d�j� plus l'unanimit� chez les Bissau- Guin�ens du PAIGC commence � �tre s�rieusement contest� et Luiz Cabral demi fr�re d'Amilcar qui avait pris sa succession � la t�te du parti peine � maintenir l'unit�. Devenu pr�sident en 1974, il renforcera ses r�seaux de soutien personnel au m�pris des institutions pour se maintenir au pouvoir. Outre l'h�ritage du clivage entre Capverdiens et Guin�ens issu de la p�riode coloniale et entretenu par les divisions au sein du PAIGC pendant la lutte d'ind�pendance, c'est surtout la gestion, de plus en plus r�pressive, de Luiz Cabral qui provoquera le premier coup d'Etat, � peine six ans apr�s l'ind�pendance.

Durant les d�buts de la mobilisation politique pour la guerre de lib�ration, le PAIGC avait d�j� d� faire face � une perception n�gative des Capverdiens dans les campagnes guin�ennes, o� ils restaient largement vus comme des privil�gi�s et des collaborateurs du r�gime colonial. Pendant la guerre, c'est la nature de la collaboration entre les deux groupes qui pr�cipita le clivage : les Capverdiens constituaient le leadership du parti, et les Bissau-Guin�ens, en particulier les Balantes groupe ethnique majoritaire � l'�poque �taient recrut�s dans les zones rurales pour �tre � les fantassins de la lutte arm�e �. A l'approche de l'ind�pendance, la base majoritairement Balante du parti commen�a � montrer de plus en plus de m�fiance vis-�-vis du projet binational qui, selon certains, � risque de transformer le pays ind�pendant en colonie capverdienne �.

Amilcar Cabral, leader incontest� du PAIGC, avait su contr�ler les tensions contre les Capverdiens au sein du parti. Son assassinat par des Balantes insatisfaits peu avant l'ind�pendance, bien qu'indubitablement le fruit des manipulations de la police secr�te portugaise, rappela tout de m�me l'importance des tensions et pr�sagea l'impossibilit� de les contenir tr�s longtemps. A l'ind�pendance, le ressentiment vis-�-vis des Capverdiens, qui continuent d'occuper la plupart des postes de responsabilit� dans les structures du parti, et d�sormais du pouvoir postcolonial, se fait sentir de plus en plus chez les Bissau-Guin�ens. Le sentiment g�n�ral de la base est clair : � Les Guin�ens avaient le plus sacrifi� leur vie pendant la lutte, c'�tait � eux d'avoir les postes de responsabilit� �.

L'insatisfaction est encore plus forte au sein de l'arm�e majoritairement balante. Pour faire face aux tensions anti-capverdiennes, Luiz Cabral tente de consolider son pouvoir en satisfaisant ses proches. Entre 1977 et 1979, il promeut plusieurs militaires capverdiens loyaux � lui, mais qui sont per�us dans l'arm�e comme ayant relativement peu d'exp�rience et donc de l�gitimit� � �tre promus. Puis, en f�vrier 1980, les grades militaires sont introduits pour la premi�re fois. Auparavant, fid�le � l'esprit de la gu�rilla, l'arm�e ne connaissait que l'unique distinction entre commandants et soldats. L'introduction des rangs est per�ue par les Balantes comme une �ni�me fa�on de promouvoir des Capverdiens au d�triment d'autres soldats plus m�ritants.

Peu � peu, le clivage entre les deux groupes se cristallise autour d'une rivalit� entre le pr�sident capverdien Luiz Cabral et le chef des arm�es Joao Bernardo Vieira, dit � Nino �, un h�ros de la guerre de lib�ration qui s'est distingu� par son habilet� et son courage au combat. Nino Vieira est papel, mais son parcours personnel et militaire lui conf�re une grande l�gitimit� parmi les Balantes. Il fut � adopt� � par une famille balante, et les deux groupes ethniques sont consid�r�s comme alli�s depuis qu'ils men�rent de nombreuses batailles en commun contre les Portugais avant l'occupation effective du territoire. La majorit� militaire balante se range donc derri�re Nino Vieira pour exprimer son insatisfaction.

De son c�t�, Luiz Cabral a l'appui du leadership capverdien du parti et de l'administration. Mais son r�gime est de plus en plus contest� par la population et le m�contentement grandissant offre un soutien tacite � Vieira et aux militaires balantes. Luiz Cabral lan�a une politique de d�veloppement industriel irr�aliste qui m�ne le pays � la crise �conomique, et les caisses de l'Etat sont en faillite malgr� les nouvelles et tr�s impopulaires taxes impos�es aux paysans. Il modifie la constitution et soumet les institutions nationales naissantes � ses int�r�ts politiques.

D'une part, il se repose de plus en plus sur son ministre de la S�curit� nationale, Antonio Buscardini, un Capverdien connu pour avoir traqu� et ex�cut� plusieurs espions pr�sum�s de la police portugaise pendant la lutte de lib�ration. Les arrestations arbitraires et les ex�cutions sommaires sont pratiqu�es couramment et r�duisent l'opposition au silence. Deux cimeti�res de masse contenant environ 500 corps ex�cut�s sous le r�gime de Luiz Cabral seront d�couverts un an apr�s sa chute du pouvoir, et attestent de l'intensit� de la r�pression.

D'autre part, il tente de neutraliser Vieira en manipulant les r�gles institutionnelles. En 1979, il le soulage de ses fonctions de Chef des forces arm�es. Puis, le 4 novembre 1980, il change la constitution pour supprimer le poste de Commissaire principal, �galement tenu par Nino Vieira, ce qui lui permet de devenir automatiquement le Chef supr�me des arm�es. En parall�le, certains commandants de l'arm�e connus pour �tre fid�les � Vieira sont remplac�s par des proches de Cabral. Le corps de l'arm�e non capverdien est �videmment hostile � ces remplacements et la col�re monte. En 1980, le PAIGC accepte une clause excluant que le pr�sident du Cap-Vert puisse �tre bissau-guin�en alors que l'�ligibilit� � la pr�sidence de la Guin�e-Bissau, ouverte aux Capverdiens, ne change pas. C'est l'affront de trop pour les Bissau-Guin�ens. Nino Vieira, qui dispose d�j� du soutien actif de l'arm�e et de l'aval populaire en profite pour mener un coup d'Etat le 14 novembre 1980, apparemment apr�s avoir appris que Luiz Cabral pr�parait un � nettoyage � imminent pour se d�barrasser de ses ennemis au sein de l'arm�e. L'exp�rience binationale prend fin imm�diatement, et les Capverdiens de Guin�e-Bissau sont rapidement mis � l'�cart des postes de responsabilit� dans l'administration et dans l'arm�e. Un grand nombre d'entre eux quitte le pays.

Sur le moment, le coup d'Etat est accueilli avec enthousiasme dans la population, mais les Bissau- Guin�ens le regretteront plus tard. Comme on l'explique aujourd'hui, � nous avions oubli� que nous avions besoin d'une �lite �. En purgeant les Capverdiens du leadership, le pays dit adieu au gros de ses comp�tences techniques et administratives. La rel�ve ne dispose pas de la formation et des comp�tences pour mener � bien la construction de l'Etat, et ne conna�t que le mod�le de l'exercice client�liste du pouvoir instaur� par Luiz Cabral.

IV. Le Premier Regne de Nino Vieira

Le premier coup d'Etat avait donn� le ton. Vieira proc�dera de la m�me mani�re que son pr�d�cesseur, soumettant les institutions � ses priorit�s politiques personnelles et renfor�ant par tous les moyens ses r�seaux de soutien. Il se r�v�le aussi fin strat�ge � la t�te du pays qu'il l'a �t� dans le maquis et s'assure un premier r�gne qui durera pr�s de vingt ans. Cette p�riode est jonch�e de tentatives de coup d'Etat, r�elles ou imagin�es, et le pouvoir se concentre de plus en plus entre les mains des militaires. Car pour s'assurer de rester chef, Vieira doit s'inqui�ter constamment de maintenir sa popularit� au sein de l'arm�e, tout en �liminant ses ennemis.

Malgr� tout, il finira par perdre le soutien des militaires balantes. L'ouverture politique confirmera l'�mergence d'un nouveau rival qui sut gagner leur confiance. Ne pouvant plus compter sur la loyaut� de l'arm�e, Nino Vieira provoquera un conflit presque accidentellement en cherchant des appuis � l'�tranger. La guerre sera certes destructrice pour le pays, mais le plus lourd h�ritage du r�gne de Nino Vieira restera l'institutionnalisation de l'arm�e comme base du pouvoir postcolonial.

A. L'arm�e au Coeur du Pouvoir

Contrairement � Luiz Cabral, c'est dans l'arm�e que Nino Vieira a le plus de soutien. D�s son arriv�e au pouvoir, il suspend et abolit le Conseil d'Etat et le Conseil des ministres, qu'il remplace par un Conseil r�volutionnaire pr�sid� par lui-m�me et dont sept des neuf membres sont militaires et non capverdiens. C'est ce Conseil r�volutionnaire qui prend les d�cisions concernant le parti et le pays, sous l'autorit� directe de Vieira.

Les soldats et les officiers lui ont permis de prendre le pouvoir, il doit donc par tous les moyens maintenir leur loyaut�. Or, ce mode de gouvernance est par d�finition fragile. Alors que certains des soldats les plus exp�riment�s parviennent � �tre promus rapidement, beaucoup d'autres voient leurs ambitions frustr�es. Seule une poign�e de chanceux parvient � obtenir des postes minist�riels.

En juin 1983, la frustration atteint son paroxysme lors d'une p�nurie alimentaire qui force de nombreux soldats, ayant re�u des quantit�s insuffisantes de riz, � compter sur leurs familles pour se nourrir. La col�re gronde et, durant le m�me mois, certains des jeunes officiers semblent pr�parer un coup. Pour pr�venir son renversement, Vieira promet de nouveaux uniformes et accorde � l'arm�e de nouveaux privil�ges.

D�sormais, ils seront les premiers � recevoir la distribution de riz import� et auront un droit de priorit� sur les autres biens de n�cessit� comme l'huile et le beurre sur le reste de la population. En m�me temps, Vieira pr�pare une d�monstration de force pour dissuader d'�ventuels rebelles. Des barrages militaires sont install�s partout dans la ville, et un bateau de guerre sovi�tique est autoris� � stationner dans le port de Bissau deux fois plus longtemps que pr�vu, au cas o� une intervention serait n�cessaire. La crise est finalement �vit�e.

... Mais ces d�rives autocratiques n'�liminent pas tous les rivaux. Victor Saude Maria, ministre des Affaires �trang�res � l'ind�pendance, puis Premier ministre � partir de mars 1982, se dresse en adversaire de Vieira d�s 1981. Proc�dant comme Luiz Cabral l'avait fait contre lui, Vieira parvient � faire abolir le poste de Secr�taire g�n�ral adjoint du PAIGC, qui aurait du aller � Maria et lui conf�rer un pouvoir important au sein du parti. En mars 1984, il fait organiser des �lections au sein de l'Assembl�e nationale, qui vote l'abolition du poste de Premier ministre, puis fait arr�ter Maria pour tentative de coup d'Etat. Le poste de Premier ministre est remplac� par celui de vice-pr�sident du Conseil r�volutionnaire, directement sous l'autorit� de Vieira.

Apr�s Maria, c'est un militaire Balante qui repr�sente une menace : Paulo Correia. Il s'est distingu� lui aussi pendant la lutte de lib�ration, dispose d'un large soutien au sein de l'arm�e et tenta d�j� un coup d'Etat en mars 1982. En riposte � cette tentative rat�e, Vieira ex�cuta le commandant de bataillon qui avait soutenu l'offensive de Correia, mais n'a fait que d�placer ce dernier du poste de ministre des Forces arm�es � celui de ministre du D�veloppement rural, afin de l'�loigner de l'arm�e sans provoquer de r�action hostile dans les rangs. Mais les militaires sont m�contents. Pour les apaiser tout en gardant son rival sous son contr�le, il le nomme finalement vice-pr�sident.

En novembre 1985, Correia tente � nouveau de prendre le pouvoir par la force. Il est arr�t� avant de mener � bien son coup d'Etat avec une douzaine de complices, tous des Balantes. Un total de 53 personnes seront accus�es par la suite. Correia et dix d'entre elles sont condamn�s � mort neuf mois plus tard. Des appels � la cl�mence sont lanc� par la communaut� internationale, notamment par le Pape Jean Paul II et le pr�sident du Portugal de l'�poque, Mario Soares, ou m�me encore Amnesty International. Vieira ne c�de pas � la pression. Le 6 juillet 1986, Correia et cinq autres accus�s, tous balantes, sont ex�cut�s.

La tactique politique du Vieira, un jeu d'�quilibre entre distribution de privil�ges et r�pression au sein de l'arm�e, lui permettra de rester au pouvoir pendant pr�s de vingt ans, mais elle va aussi lui porter pr�judice. Les ex�cutions des six Balantes sont per�ues comme une tentative de balayage ethnique visant � emp�cher les Balantes d'acc�der au pouvoir politique, et entra�nent une perte de soutien significative parmi les militaires. La peur des coups d'Etat continue de rythmer la vie politique du pays au cours des ann�es 1980.

B. L'ouverture Politique : Pas de Nouvelle Donn�

La lib�ralisation �conomique entam�e d�s 1983 avec l'adoption du programme de stabilisation �conomique, suivi en 1986 du programme d'ajustement structurel du Fond mon�taire international (FMI) ouvrit la porte � la pression des bailleurs de fonds internatio- naux. La d�mocratisation du syst�me politique devient une condition sine qua non de l'aide financi�re dont le pays en crise �conomique structurelle est totalement d�pendant. Nino Vieira, n'ayant plus de soutien militaire ou politique solide, cherche de nouveaux appuis. Il lib�re, en janvier 1990, la cinquantaine de personnes condamn�es pour leur participation au coup d'Etat de 1985. En janvier 1991, le pays rejoint la vague de l'ouverture politique qui balaye le continent lorsque Vieira annonce la transition du parti unique vers le multipartisme. Malgr� l'ouverture, et alors que le parti fit le choix du semi-pr�sidentialisme, le r�gime de Vieira reste tr�s autoritaire.

La constitution est modifi�e le 8 mai 1991 et l'article 4, qui instaurait le parti unique, est aboli. Deux ans plus tard, il y a d�j� onze partis d'opposition. Les premi�res �lections d�mocratiques multipartites se tiennent en juillet 1994 sans violence et surtout sans surprise : le PAIGC et son pr�sident, Nino Vieira, sont r��lus � l'Assembl�e nationale et � la pr�sidence. Une centaine d'observateurs internationaux est pr�sente au scrutin et plus de 30 journalistes �trangers. Les �lections sont jug�es transparentes, justes et libres. La majorit� des 400 000 inscrits est all�e voter avec un taux de participation de 88,91 pour cent aux �lections l�gislatives et de 89,33 pour cent aux �lections pr�sidentielles.

Les �lections laissent tout de m�me entrevoir certains changements dans le jeu politique, et notamment les r�percussions de la r�pression. Au deuxi�me tour des �lections pr�sidentielles, Vieira doit faire face au jeune Kumba Yala qui y est parvenu gr�ce au soutien des militaires balantes. Son cheval de bataille pour s'attirer leurs faveurs et attiser l'opposition contre Vieira est le dossier des ex�cutions de 1986. Les six victimes deviennent le symbole de la pers�cution des Balantes. Nino Vieira contre-attaque en basant sa campagne sur un avertissement : il ne faut pas �lire un Balante � la t�te de l'Etat car il dirigera le pays sur une base purement ethnique. Vieira gagne de justesse avec 52 pour cent des voix, mais la question ethnique fut introduite pour de bon dans le jeu politique national.

Apr�s la victoire de Vieira, rien ne change dans les pratiques du pouvoir. Pourtant, le pays fit un choix institutionnel important. Le deuxi�me Congr�s extraordinaire du PAIGC en f�vrier 1991 opta pour un r�gime politique semi-pr�sidentiel, similaire au mod�le portugais. La constitution de 1994 de Guin�e-Bissau s'y conforme et pr�voit que le Pr�sident de la r�publique dispose du droit de dissoudre l'Assembl�e nationale en cas de crise politique grave. A l'inverse, celleci ne peut pas d�mettre le pr�sident, mais peut lui retirer sa confiance. Le Premier ministre, chef du gouvernement, est nomm� par le pr�sident en tenant compte de la repr�sentation � l'Assembl�e nationale. Enfin, le gouvernement est responsable devant l'Assembl�e nationale, qui peut passer des motions de censure contre lui. Le d�calage est �vident avec les pratiques autoritaires du r�gime de Vieira.

De fait, l'Assembl�e est depuis sa cr�ation en 1973 une institution symbolique, tout � fait impuissante. Jusqu'en 1991, elle ne pouvait pas voter de motion de censure et ne pouvait en pratique qu'�influencer les politiques du gouvernement dans la mesure o� le gouvernement acceptait d'�tre influenc�. Apr�s l'ouverture politique, m�me si l'Assembl�e est d�sormais un organe multipartite, le PAIGC, �tant le parti de Nino Vieira, conserve la majorit� des si�ges face � des partis d'opposition encore faibles (le PAIGC gagne 62 si�ges sur 102, le reste �tant r�parti entre les nouveaux partis d'opposition dont le Parti pour la r�forme sociale (PRS) de Kumba Yala). Les partis d'opposition ne permettent pas � l'institution de contre-carrer le pouvoir du pr�sident. Vieira conservera un pouvoir absolu sur le gouvernement et poursuivra ses habitudes dictatoriales : il est prot�g� par des gardes sp�ciaux, envoie la police surveiller ou menacer ses opposants et s'isole de plus en plus du public et des membres de son parti. Plus que les opposants politiques, c'est un militaire qui va lui poser probl�me. Apr�s les �lections, la crise budg�taire persiste, tout comme l'accumulation des arri�r�s de salaires aux militaires et aux fonctionnaires de l'administration. L'insatisfaction populaire est de plus en plus forte contre le r�gime de Vieira qui, en d�pit du r�cent �lan d�mocratique, est au pouvoir depuis bient�t vingt ans. Les gr�ves, dont le droit fut suspendu sous le parti unique mais r�instaur� avec l'ouverture politique, se font de plus en plus r�currentes pour exprimer les frustrations sociales.

C. Le Conflit Arm�: 7 juin 1998 - 7 mai 1999

En juillet 1997, la Guin�e-Bissau entre dans la zone mon�taire du franc de la Communaut� Financi�re d'Afrique, le franc CFA, qui englobe les pays de l'Union �conomique et mon�taire ouest africaine (UEMOA), dont tous les autres membres sont francophones. Dans la foul�e, Vieira, �tant encore � la recherche d'appuis financiers et politiques externes, se rapprocha du S�n�gal. Cet ent�tement � chercher des appuis pour se maintenir au pouvoir provoquera la guerre, d�clench�e par Nino Vieira lorsque celui-ci limoge son chef d'�tat-major.

Alors que le gouvernement s�n�galais fait face � la r�bellion arm�e casaman�aise qui perturbe la politique interne du pays, le pr�sident Abdou Diouf fait pression sur Nino Vieira pour que cesse le trafic d'armes entre certains �l�ments de l'arm�e bissauguin�enne et les rebelles casaman�ais du Mouvement des forces d�mocratiques de Casamance (MFDC). En r�alit�, Nino Vieira et son entourage sont directement impliqu�s dans le trafic. Pour se prot�ger des soup�ons, celui-ci fait porter la responsabilit� du trafic � son bras droit et chef d'�tat-major, le G�n�ral Ansumane Man�. Celui-ci est officiellement accus� de n�gligence, puis limog� et assign� � r�sidence. Poussant l'hypocrisie � l'extr�me, le pr�sident ordonne une commission d'enqu�te parlementaire pour faire la lumi�re sur le trafic d'armes avec le MFDC. En voulant se prot�ger du courroux des S�n�galais, Nino Vieira commit un faux-pas. Plusieurs t�moins des �v�nements affirment que � Ansumane Man� n'aurait jamais men� la r�bellion si Vieira ne l'avait pas limog� �.

Le conflit est declench� le 7 juin 1998. Les rebelles occupent la capitale. Ils prennent le nom de Junta Militar et proposent le dialogue avec le pr�sident par le biais d'un message radio. Vieira refuse, et la junte exige sa d�mission et la formation d'un gouvernement transitoire pour pr�parer de nouvelles �lections. Les combats �clatent dans la capitale entre la junte et les forces loyalistes. La population commence d�j� � fuir et ne prend pas part � un conflit consid�r� comme � une querelle entre deux vieux amis du PAIGC �. Vieira et Man� sont en effet tr�s proches. Ils lutt�rent c�te � c�te pendant la guerre de lib�ration et men�rent ensemble le coup d'Etat contre Luiz Cabral en 1980. Au fil des cessez-le-feu et des tentatives de r�conciliation nationale, Nino Vieira refusera encore et toujours de quitter le pouvoir et prolongera la guerre pendant pr�s d'un an.

1. L'intervention r�gionale, catalyseur de la guerre

D�s le 9 juin, le pr�sident de Guin�e Conakry, Lansana Cont�, un ami personnel de Vieira, envoie des h�licopt�res et 400 hommes pour le soutenir. Plus cons�quent, le S�n�gal envoie sa � force exp�ditionnaire s�n�galaise �, compos�e de 2 200 hommes, pour �craser la junte. Officiellement, un accord de d�fense entre le S�n�gal et la Guin�e-Bissau pr�voit l'intervention militaire du S�n�gal uniquement en cas d'aggression �trang�re. La r�bellion militaire ne correspond pas � cette d�finition, mais Abdou Diouf veut saisir l'opportunit� de nettoyer les bases arri�re bissau-guin�ennes du MFDC, et ainsi de r�gler le probl�me casaman�ais une fois pour toutes. Pour la population, l'intervention militaire �trang�re et surtout la d�monstration de force s�n�galaise est per�ue comme une agression, voire comme une invasion. La plupart des anciens combattants rejoint la junte pour l'aider � lutter contre les forces �trang�res. Le conflit d�passe d�sormais la querelle interne entre factions de l'arm�e, et c'est une v�ritable guerre qui s'installe et durera onze mois.

Le 11 juin, le gouvernement portugais organise une �vacuation massive des habitants, et principalement de l'�lite, de Bissau. Environ 2 200 personnes embarquent pour Dakar sur un navire marchand. Le 13 juin, les S�n�galais passent � l'attaque, l'ambassade des Etats-Unis est atteinte par un obus et prend feu. Peu apr�s, les villes de l'int�rieur sont envahies par les d�plac�s. Apr�s plusieurs tentatives de n�gociation, un cessez-le-feu est finalement sign� le 26 ao�t 1998 � Praia, capitale du Cap-Vert. Il est rompu le 9 octobre, et la guerre reprend quelques jours plus tard � Bissau. Apr�s de nombreux appels � la signature d'un accord, Ansumane Man� et Nino Vieira se rencontrent finalement � Banjul le 31 octobre 1998.

La rencontre se termine par des embrassades, cens�es sceller la r�conciliation entre les deux amis. Des accords de paix sont sign�s le 1er novembre 1998. Ils pr�voient notamment le retrait des militaires s�n�galais et guin�ens, qui doivent �tre remplac�s par 1 450 soldats de l'ECOMOG, et la mise en place d'un gouvernement d'union nationale charg� d'organiser les �lections. Un gouvernement d'union nationale est bien constitu� le 12 janvier 1999, mais Nino Vieira refuse de quitter le pouvoir.

Pendant ce temps, on attend l'arriv�e de la force d'interposition cens�e r�tablir l'ordre � Bissau, et qui quittera Dakar � bord d'un navire fran�ais, le Sirocco, pour arriver � Bissau dans la nuit du 31 janvier. La France apporta d�j� son soutien militaire aux forces loyalistes et s�n�galaises, ayant envoy� sur place quelques militaires et m�me, selon la rumeur, plusieurs mercenaires. Ces actions provoquent la col�re des Portugais, qui consid�rent la Guin�e-Bissau comme leur zone d'influence l�gitime et sont euxaussi impliqu�s directement dans le conflit en soutenant le G�n�ral Man�. Le secr�taire ex�cutif de la Communaut� �conomique des �tats d'Afrique de l'ouest (CEDEAO) avait d'ailleurs d�nonc� en juillet 1998 � le comportement colonial du Portugal �, qu'il accusait d'avoir fourni un soutien logistique aux rebelles de la junte. Le 4 f�vrier 1999, le pr�sident fran�ais Jacques Chirac d�ment une quelconque implication fran�aise dans le conflit en Guin�e-Bissau lors d'une visite officielle � Lisbonne. Au moment m�me o� celui-ci s'adresse au Parlement portugais, une manifestion contre � l'ing�rence fran�aise � se d�roule � l'ext�rieur du b�timent.

2. Le d�part de Nino Vieira

Alors que les combats persistent apr�s l'arriv�e de la force d'interposition, une r�union a lieu � nouveau entre Vieira et Man� le 15 f�vrier, en pr�sence de l'Union europ�enne. Devant les t�l�visions du monde entier, Nino Vieira embrasse, pour la deuxi�me fois, son ancien compagnon. Mais il refuse toujours de quitter le pouvoir. Les soldats s�n�galais quittent Bissau sans avoir ni r�solu la crise, ni r�gl� le probl�me de la Casamance. A Dakar, les critiques de l'opposition politique dirig�e par Abdoulaye Wade s'�taient faites trop pressantes sur les pertes financi�res et humaines subies par l'arm�e s�n�galaise, o� elle �tait pourtant cens�e � �craser la junte rapidement. �

Un diplomate portugais notera, non sans perspicacit� : � Si les Guin�ens ont d�log� nos 30 000 hommes arm�s de Guin�e portugaise, ce n'est pas avec deux mille homme que le S�n�gal allait r�ussir � les mater. Ils n'ont pas lu l'histoire? � La junte, soutenue par les anciens combattants et de nombreux civils, r�ussit � renvoyer l'envahisseur. Mais Nino Vieira refuse toujours de partir et tente de cohabiter sans collaborer avec le gouvernement d'union nationale.

Les 4 et 5 mai 1999, une table ronde des pays donateurs de la Guin�e-Bissau se tient � Gen�ve. Le Premier ministre nomm� par la junte, Francisco Fadul, y arrache la promesse de 200 millions de dollars pour la reconstruction du pays et le soutien � la pr�paration des �lections pr�vues pour novembre 1999, � la condition que le d�sarmement soit compl�t�. L� encore, Nino Vieira r�siste, et tarde � d�sarmer les 600 soldats de la garde pr�sidentielle. La junte reprend les armes le 6 mai 1999, essentiellement pour d�sarmer Vieira. Il est rapidement battu. La junte prend le contr�le de la capitale d�s le lendemain. Le palais pr�sidentiel est pris, pill� par la foule et br�l�. Entre temps, Vieira s'�chappa et fut accueilli par l'ambassade du Portugal. Le pr�sident fut finalement renvers�.

Les vingt ans de r�gne de Nino Vieira eurent le temps d'encrer l'arm�e au coeur du pouvoir. L'ouverture politique cens�e d�mocratiser le pays fut un man�ge superficiel plus qu'une opportunit� de changement, et le mod�le autoritaire et personnaliste de l'exercice du pouvoir est rest� intact. Le d�part de Nino apporte donc de grandes promesses de changement. Mais apr�s la guerre, la situation sociale et financi�re du pays est d�sesp�r�e. Les infrastructures de la capitale furent fortement endommag�es, et une couche enti�re de l'�lite �duqu�e du pays �migra.

Les besoins de la reconstruction s'ajoutent au d�fi du d�veloppement �conomique auquel le pays doit faire face. Les moyens pour s'y attaquer sont pratiquement inexistants : les caisses de l'Etat sont vides et les ressources humaines comp�tentes manquent cruellement. Le challenge est �norme et n�cessite une volont� politique forte, une aide financi�re cons�quente et une gestion rigoureuse des affaires de l'Etat pour pallier les carences institutionnelles. C'est Kumba Yala qui gagne le droit de relever le d�fi. Mais tout comme l'ouverture politique, l'alternance ne changera pas la donne fondamentale quant au mode d'exercice du pouvoir en Guin�e-Bissau.

V. L'alternance Politique: un Double Echec

L'exp�rience de Kumba Yala est un double �chec : premi�rement, sa gestion catastrophique des affaires du pays ne permet pas d'envisager la reconstruction ; deuxi�mement, elle m�nera directement au retour de Nino Vieira. La mauvaise gestion des finances publiques et l'isolement croissant face � la communaut� internationale ass�chent les caisses de l'Etat, et la d�liquescence g�n�rale des institutions et des infrastructures du pays provoque rapidement un coup d'Etat qui fait l'unanimit�. Le changement n'aura pas eu lieu. Cependant les Balantes contr�lent l'arm�e et d�tiennent le pouvoir au grand jour. Le G�n�ral Tagme Na Wai, nomm� chef d'�tat-major de l'arm�e � la demande de la majorit� des militaires pendant la p�riode de transition devient le v�ritable chef du pays.

A. Kumba Yala au Pouvoir: la Revanche des Balantes?

Le gouvernement de transition organise comme pr�vu des �lections pour le 28 novembre 1999. Les r�sultats sont historiques : le PAIGC perd pour la premi�re fois son contr�le de l'Assembl�e aux l�gislatives. Le Parti pour la r�forme sociale (PRS) de Kumba Yala re�oit 38 si�ges sur 102 et devient le parti le plus important de l'Assembl�e. Le PAIGC qui mena le pays � la lib�ration perdit d�finitivement sa l�gitimit� historique sur les autres partis n�s de l'ouverture des ann�es 1990. Les pr�sidentielles confirment la tendance. Le deuxi�me tour en janvier 2000 oppose Kumba Yala et Malam Bacai Sanha du PAIGC. Ce dernier �tait un opposant f�roce de Nino Vieira au sein du parti, mais cela ne suffit pas. La population veut un changement radical et �lit Kumba Yala qui gagne avec 72 pour cent des voix.

Au-del� du changement politique, la victoire de Kumba Yala est per�ue comme un v�ritable accomplissement pour les Balantes. Apr�s avoir �t� exclus des plus hauts postes � responsabilit� politique sous le leadership capverdien, puis sous Vieira qui s'accaparait le pouvoir malgr� le poids important des militaires, Kumba Yala est le premier Balante � parvenir � la t�te du pays. M�me si cette revanche n'implique pas qu'il y ait un � r�ve d'h�g�monie balante en soi �, Kumba Yala proc�de, comme ses pr�d�cesseurs � la consolidation de son pouvoir en renfor�ant son r�seau de soutien personnel, qui se base avant tout sur ce groupe ethnique. Il nomme imm�diatement un Premier ministre balante. Le seul �v�que du pays, un Italien, est mort durant la guerre. C'est encore un Balante qui le remplace. Mais surtout, l'arm�e, majoritairement balante et dont les rangs ont grossi pendant la guerre, lui est acquise. Une s�rie de promotions est introduite, et de nombreux militaires deviennent g�n�raux. Certains craignent la � balantisation � de toutes les branches du pouvoir, qui pourrait devenir une source de d�stabilisation. Mais comme l'ont montr� les exp�riences de Nino Vieira et de Luiz Cabral avant lui, c'est surtout le fait de gouverner en dehors d'un cadre institutionnel qui constitue un risque pour la stabilit� du pays. Malgr� son assise solide au sein des militaires balantes, Kumba Yala a un rival en la personne d'Ansumane Man�, qui reste une figure respect�e et crainte au sein de l'arm�e. Man� n'a pas d'ambition politique personnelle et refuse d'�tre nomm� au poste de conseiller minist�riel, alors que d'autres officiers de la junte acceptent les cinq postes qui leurs sont propos�s au gouvernement. Il pr�f�re rester ind�pendant du gouvernement et, au contraire, n'h�site pas � dire qu'il veut garder un r�le de supervision sur la politique, et qu'il est pr�t � intervenir militairement pour remettre les choses en ordre s'il le consid�re n�cessaire. Kumba Yala n'appr�cie pas la menace.

En novembre 2000, Man� refuse la nomination de plusieurs officiers balantes et s'autoproclame chef d'�tat-major. Il sera tu� avant la fin du mois par les hommes de Kumba Yala. Avec la mort d'Ansumane Man�, un Mandingue, c'est � encore une couche de l'�lite militaire non balante qui est balay�e �. D�sormais, les Balantes sont presque seuls � diriger l'arm�e.

B. Crise Budgetaire et Instabilit� Chronique

D�barrass� d'Ansumane Man�, Kumba Yala est libre de g�rer les affaires de l'Etat � sa guise. Le r�sultat est d�sastreux. � Il se comporte comme un roi en son royaume. L'argent ne passe plus par le syst�me bancaire �. Les membres du PRS d�sormais � la t�te de la bureaucratie n'ont aucune exp�rience de la gestion d'un Etat et les comp�tences techniques sont rares. Les quelques politiques publiques entam�es sont pour la plupart incoh�rentes et inefficaces. Par ailleurs, le comportement impr�visible de Kumba Yala, qui avait auparavant la r�putation d'�tre un orateur habile et charismatique, �veille de plus en plus l'inqui�tude de la population et des partenaires internationaux. Il fait plusieurs discours d�cousus � la t�l�vision et, parmi d'autres excentricit�s, propose sans raison apparente de relocaliser la capitale � Buba, une ville � environ 200km de Bissau. Une autre fois, il menace d'envahir la Gambie. Ses frasques entra�nent vite une d�t�rioration des relations avec le FMI, qui suspend l'assistance budg�taire � la Guin�e-Bissau et abandonne les efforts pour mettre en place son plan de r�duction de la pauvret�. Sans appui budg�taire, les arri�r�s de salaires atteignent des records insoutenables pour les fonctionnaires bissau-guin�ens, qui ne sont pas pay�s pendant dix mois d'affil�e.

Dans ce contexte, la crise politique s'installe. D�s 2000, le PRS n'a plus de coalition et gouverne seul � l'Assembl�e. Entre 2001 et 2003, Yala nomme et renvoie quatre Premiers ministres et plusieurs douzaines de hauts fonctionnaires. En novembre 2002, il dissout le Parlement et appelle � des �lections l�gislatives anticip�es. Faute de moyens, celles-ci n'ont pas lieu dans les d�lais pr�vus par la constitution, et le pays reste sans gouvernement pendant plusieurs mois. Durant la m�me p�riode, des juges de la Cour supr�me sont limog�s pour des raisons politiques et le r�gime, de plus en plus impopulaire, essuie plusieurs tentatives de coup d'Etat.

Finalement, le 14 septembre 2003, Kumba Yala est d�pos� par un coup d'Etat men� par le G�n�ral Verissimo Correia Seabra. La crise politique et l'incompr�hension quant aux m�thodes de gestion de Kumba Yala �taient telles que l'�v�nement est accueilli dans l'enthousiasme g�n�ral en Guin�e-Bissau comme dans la communaut� internationale. Celle-ci condamne le principe de la prise de pouvoir par la force, mais le Secr�taire-g�n�ral des Nations unies reconna�t qu'elle � est advenue � un moment o� les normes d�mocratiques �taient s�rieusement bafou�es, et repr�sente le d�nouement d'une situation devenue intenable �. Pour la deuxi�me fois, un gouvernement de transition est mis en place afin de pr�parer des �lections. Enrique Rosa est nomm� pr�sident en int�rim, et Artur Sanha, ancien secr�taire g�n�ral du PRS, est nomm� Premier ministre. Selon certains, c'est la hi�rarchie militaire balante qui l'a impos� afin de conserver un minimum de contr�le sur le pouvoir. Le G�n�ral Verissimo Correia Seabra sera tu� en octobre 2004 par un groupe de militaires rebelles qui apparemment proteste contre les arri�r�s de salaires qui persistent et la corruption au sein de la hi�rarchie militaire. C'est le G�n�ral Tagme Na Wai, un Balante, qui est nomm� � sa place, � la demande de la majorit� des militaires.

C. Retour de Nino Vieira : la Hierarchie Militaire au Pouvoir

Les �lections l�gislatives se tiennent, comme pr�vu, en mars 2004. Le PAIGC redevient majoritaire � l'Assembl�e et un nouveau gouvernement est form� sous la direction du Premier ministre Carlos Gomes Junior. Les �lections pr�sidentielles se pr�parent pour 2005. La charte de transition exclut la candidature de Nino Vieira et de Kumba Yala, mais finalement les deux y participeront. Kumba Yala, malgr� le r�cent coup d'Etat, est toujours chef d'un parti qui repr�sente un tiers du Parlement, et Nino Vieira rentre de plusieurs ann�es d'exil avec le soutien financier et logistique de la Guin�e Conakry, mais aussi et surtout du S�n�gal.

Apr�s la chute de Kumba Yala, c'est l'arm�e qui reprend les v�ritables r�nes du pouvoir. L'arriv�e de Nino Vieira dans le pays pour se pr�senter aux �lections en est la d�monstration symbolique. Le PAIGC conteste fortement la l�gitimit� de la candidature de Nino Vieira, qui fut officiellement mis en accusation pour crime par l'Assembl�e peu avant son d�part en exil. Mais Vieira a convaincu le S�n�gal de le soutenir. Il sera un meilleur alli� que Kumba Yala, qui n'a pas h�sit� � s'isoler compl�tement de la communaut� internationale pendant sa pr�sidence, et il se dit capable de ma�triser l'arm�e. De son c�t�, le G�n�ral Tagme Na Wai sans doute en accord avec Kumba Yala pr�f�re encadrer le retour de Vieira afin de le garder sous son contr�le au lieu de lui laisser une marge de manoeuvre de d�stabilisation depuis l'�tranger. Nino Vieira fait donc son entr�e dans la capitale en juin 2005, escort� par les militaires qui assurent sa protection.

Aux �lections pr�sidentielles tenues le 19 juin de la m�me ann�e, Malam Bacai Sanha du PAIGC se pr�sente pour la deuxi�me fois contre Kumba Yala, et pour la premi�re fois contre Nino Vieira, qui participe en tant que candidat ind�pendant. Cette fois-ci, Malam Bacai remporte le plus grand nombre de votes, mais pas assez pour �viter le deuxi�me tour. A la surprise g�n�rale, Kumba Yala, qui est arriv� troisi�me au premier tour, soutient Nino Vieira et lui apporte dans la foul�e le pr�cieux vote des Balantes. Nino Vieira l'emporte donc contre Malam Bacai et devient pour la deuxi�me fois le pr�sident d�mocratiquement �lu de la Guin�e-Bissau.

Les observateurs internationaux d�clarent l'�lection libre et transparente. Mais l'influence des militaires a �t� d�cisive. Inquiets de l'�ventualit� d'une victoire du candidat du PAIGC, qui impliquerait peut-�tre leur mise � l'�cart, ils se sont entendus avec Kumba Yala pour offrir la victoire � leur ancien ennemi, Nino Vieira. Mais celle-ci n'est pas sans conditions. Comme l'explique un haut fonctionnaire du pays, � les militaires ont fait un deal avec Vieira pour lui laisser la vie sauve et le remettre au pouvoir, mais ils ne lui laisseront jamais les mains libres. A pr�sent c'est l'arm�e qui dirige le pays �.

Plus pr�cis�ment, c'est le chef d'�tat-major de l'arm�e, le G�n�ral Tagme Na Wai qui contr�le le pays, malgr� les divisions internes de l'arm�e. Vieira conserve la loyaut� de quelques militaires qui l'avaient soutenu lors de la r�bellion d'Ansumane Man� en 1999. M�me parmi les Balantes, le G�n�ral Tagme Na Wai et le commandant Bubu Natsu, chef d'�tat-major de la marine, ont chacun leurs loyalistes. En d�pit de ces divisions, la domination num�rique des Balantes conf�re au g�n�ral un pouvoir consid�rable. Son fort caract�re et son langage tr�s direct lui valent la r�putation d'�tre un homme t�tu mais avec des principes. Tagme Na Wai n'h�site pas � se montrer et intervient r�guli�rement dans les affaires de l'Etat, mais se veut paradoxalement partisan des r�gles d�mocratiques. En f�vrier 2008, il a par exemple menac� d'arr�ter les hommes politiques qui ne seraient pas dispos�s � respecter les r�sultats des �lections � venir. Plus particuli�rement, sa relation avec Nino Vieira est ambigu�. Ancienne victime du pr�sident, qui l'aurait fait torturer avant de l'envoyer en prison apr�s la tentative de coup d'Etat de 1985, il semble avoir conclu un accord avec son ancien tortionnaire. Vieira garde la vie sauve et peut g�rer les affaires de l'Etat dans la mesure o� il ne commet aucune d�cision politique qui pourrait aller � l'encontre des int�r�ts de l'arm�e. Cette entente avec Tagme Nai Wai laisse d'ailleurs assez de marge au pr�sident Vieira pour continuer � r�gler des comptes personnels en perturbant la vie politique du pays. En septembre 2006, l'ancien chef de la marine est assassin�. C'�tait le dernier fid�le de la junte d'Ansumane Man� qui �tait encore en vie. Le 28 octobre 2006, Vieira limoge le Premier ministre nomm� par l'Assembl�e avant l'�lection pr�sidentielle, Carlos Gomes Junior, pour des raisons enti�rement personnelles. Gomes Junior, un riche homme d'affaires, fut le pr�te-nom de Nino Vieira jusqu'� sa chute en 1999. Mais � son retour d'exil, Gomes Junior s'est appropri� ses biens et refuse de les lui rendre.

De fa�on assez repr�sentative du fonctionnement du pays, la situation va d�g�n�rer. Peu apr�s avoir �t� limog�, Carlos Gomes Junior mentionne, lors d'un entretien � la radio, que le pr�sident commandita l'assassinat des anciens membres de la junte qui l'ont d�pos� en 1999. Un mandat d'arr�t est imm�diatement lanc� contre lui pour diffamation. Carlos Gomes Junior, qui dit craindre pour sa vie, se r�fugie au bureau de l'UNOGBIS, le bureau d'appui au maintien de la paix des Nations unies, pr�sent dans le pays depuis 2001. C'est le Repr�sentant sp�cial des Nations unies, Shola Omoregie, qui joue le r�le de m�diateur et n�gocie avec le pr�sident. Vieira fait finalement retirer le mandat d'arr�t contre Gomes Junior et garantit sa s�curit�. Celui-ci quitte les locaux de l'UNOGBIS plus de deux semaines apr�s s'y �tre r�fugi�. La crise d�montre encore une fois que les institutions de Guin�e-Bissau sont enti�rement soumises aux agendas individuels de l'�lite politique. Per�u comme une absence de volont� � consolider les institutions et assurer la stabilit� politique du pays, le comportement de Vieira affecte les relations avec les bailleurs.

Gomes Junior avait repris contact avec le FMI, mais le dialogue est � nouveau rompu. Neuf ans apr�s la fin de la guerre, aucun des d�fis de la reconstruction ne sut �tre relev�. Ni par Kumba Yala, qui se r�v�la �tre une v�ritable calamit� pour les finances de l'Etat, ni encore par Nino Vieira, qui pourtant n'a pas l'excuse de l'inexp�rience du pouvoir. Le retour de Nino Vieira et sa victoire aux �lections pr�sidentielles apparaissent comme une suite logique de plusieurs d�cennies de p�n�tration de l'arm�e dans les structures du pouvoir civil. D�sormais, la hi�rarchie militaire supervise ouvertement le jeu politique et a mis en place un pr�sident qui est � ses ordres. Dans ce contexte, la situation institutionnelle et politique du pays fr�le continuellement la crise.

VI. Un Nouvel Elan?

En 2007, � la surprise g�n�rale, l'Assembl�e nationale r�ussit � s'imposer dans le jeu politique. Les parlementaires form�rent une coalition majoritaire et sign�rent un pacte de stabilit� politique qui leur a permis d'imposer le d�part du Premier ministre nomm� par Vieira apr�s le limogeage de Carlos Gomes Junior. Un nouveau Premier ministre, Martinho Ndafa Cabi, et un gouvernement de consensus furent mis en place et travaillent activement � reconqu�rir la confiance des bailleurs de fonds et � mat�rialiser les projets de r�formes �labor�s en partenariat avec eux. Le pays semble �tre engag� dans un nouvel �lan, m�me si la crise n'est jamais loin. La hi�rarchie militaire continue d'arbitrer le jeu politique m�me si cela para�t se faire dans l'int�r�t, dans le court terme, du gouvernement de consensus et des r�formes.

A. Le Pacte de Stabilit�

D�but 2007, de nombreux parlementaires n'acceptent pas le limogeage inconstitutionnel de Carlos Gomes Junior et rejettent la l�gitimit� de son rempla�ant, Aristides Gomes, un proche de Vieira. Les nouveaux ministres aussi sont tous associ�s au cercle pr�sidentiel. A l'Assembl�e, les d�put�s qui soutiennent le pr�sident, le Premier ministre et son gouvernement conservent la majorit� des si�ges. Mais les tensions sont de plus en plus fortes entre partisans et opposants de Vieira.

Apr�s plusieurs mois de n�gociations au sein des partis de l'Assembl�e, les parlementaires m�contents parviennent � obtenir le soutien du PRS de Kumba Yala, qui rompt son alliance avec Vieira, pour former une coalition parlementaire majoritaire. Le 13 mars, le PAIGC, le PRS et le PUSD (Parti uni social-d�mocrate) de l'ancien Premier ministre Fransisco Fadul, les trois partis les plus importants de l'Assembl�e, signent un pacte de stabilit� politique national. Le 19 mars, la coalition fait passer une motion de censure contre le Premier ministre. Selon la constitution, celui-ci doit d�missionner, et le pr�sident doit nommer un nouveau Premier ministre dans les 72 heures.

Nino Vieira refuse de se plier � la r�gle et s'accroche � son Premier ministre. Il menace de dissoudre l'Assembl�e. Mais les d�put�s tiennent bon. Dix jours plus tard, Artistides Gomes d�missionne. Il faudra attendre encore jusqu'au 3 avril avant que Vieira accepte de le remplacer. Le 9 avril, Martinho Ndafa Cabi du PAIGC est enfin nomm� au poste de Premier ministre. Cette victoire de l'Assembl�e sur le pr�sident par des voies purement d�mocratiques repr�sente un v�ritable tournant. En signant le pacte de stabilit�, les d�put�s restituent un pouvoir politique � l'Assembl�e nationale, conform�ment � l'�sprit du syst�me semi-pr�sidentiel. En pratique, la coalition parlementaire n'a pas la l�gitimit� des urnes, mais au moins pour la premi�re fois dans l'histoire du pays l'institution joue d�sormais un r�le dans l'�quilibre des pouvoirs.

Les termes du pacte garantissent un engagement des trois partis d'une dur�e de dix ans, quel que soit le vainqueur des �lections � venir, ce qui donne l'espoir d'une stabilit� politique dans le long terme et rassure les bailleurs. Ceux-ci ont d'ailleurs salu� la d�termination des parlementaires. Les proches de Vieira sont largement balay�s des postes minist�riels et remplac�s par un gouvernement de consensus r�parti proportionellement : le PAIGC obtient neuf minist�res, le PRS en obtient six et le PUSD en obtient trois. Le reste des 29 portefeuilles minist�riels va � d'autres partis d'opposition et � des ind�pendants. Seuls deux minist�res vont � des proches du pr�sident : celui des Affaires �trang�res, mais surtout celui de l'Administration interne l'�quivalent bissau-guin�en du minist�re de l'Int�rieur � la t�te duquel est nomm� Baciro Dabo, l'ancien chef de la s�curit� de Nino Vieira.

Seul le ministre des Finances, Issouf Sanha, a d�j� servi sous le gouvernement d'Aristides Gomes. Cependant, il a une excellente r�putation aupr�s des bailleurs, et propose rapidement un plan d'assainissement des finances publiques. Le Premier ministre et son gouvernement s'attaquent activement � la reprise des relations avec le FMI et les autres partenaires ext�rieurs. Depuis, les projets de r�formes du secteur de la s�curit� et de l'administration publique, ainsi qu'un plan d'urgence pour lutter contre le trafic de drogue, re�oivent l'approbation des bailleurs et des promesses de financement.

B. Risques de Nouvelle Crise Politique

Malgr� ce tournant, la crise institutionnelle n'est pas loin. Les �lections l�gislatives initialement pr�vues pour mars 2008 ne purent pas avoir lieu faute de pr�paration et de moyens. Un consensus entre les partis propose de les repousser au mois de novembre 2008, conform�ment � la loi �lectorale indiquant que les �lections doivent avoir lieu en octobre ou en novembre de l'ann�e des �lections. Or, selon la constitution, le mandat des parlementaires, qui est de quatre ans, prit fin le 21 avril 2008. Entre cette date et les �lections de novembre, il y aura donc un vide institutionnel et les prescriptions de la constitution pour le combler ne font pas l'unanimit�. La coalition � l'Assembl�e nationale propose de prolonger exceptionnellement le mandat des d�put�s et de conserver le gouvernement actuel jusqu'aux �lections de novembre, afin qu'il puisse poursuivre les r�formes positives d�j� entam�es. Or, la constitution pr�voit la dissolution automatique de l'Assembl�e � la fin de son mandat, et la nomination d'un gouvernement de gestion choisi par le pr�sident si les �lections l�gislatives n'ont pas encore eu lieu.

Dans cette �ventualit�, des �lections doivent �tre organis�es imp�rativement dans les 90 jours suivant la dissolution du Parlement. Dans la situation actuelle en Guin�e-Bissau, ce d�lai est irr�aliste compte tenu des besoins en termes de financements et de pr�paration pour garantir des �lections cr�dibles. L'option du gouvernement de gestion pr�sente un int�r�t consid�rable pour Vieira, car elle permettrait de remplacer le Premier ministre qu'on lui a impos� et qui, selon plusieurs interlocuteurs de Crisis Group, refuse d'acc�der � ses requ�tes financi�res. � Lorsque Vieira demande dix mille dollars au Premier ministre, on lui r�pond d�sormais qu'il n'y a pas d'argent dans les caisses de l'Etat �. Le dimanche 23 mars, le pr�sident convoqua donc une session extraordinaire � l'Assembl�e, durant laquelle il laissa entendre qu'il pourrait dissoudre le Parlement d'ici la fin de son mandat et nommer un gouvernement de gestion. Malheureusement pour lui, le Premier ministre a le soutien actif du G�n�ral Tagme Na Wai. Peu apr�s cette d�claration, le g�n�ral a fait passer le message par d�put� interpos� lors d'une conf�rence de presse : l'arm�e n'acceptera pas qu'on change de Premier ministre avant les �lections de novembre. Le message est clair. En avril 2008, les parlementaires vot�rent en faveur de la prolongation de leur mandat jusqu'aux prochaines �lections l�gislatives, d�sormais fix�es au 16 novembre 2008. Le 19 mai, le pr�sident Vieira promulgua officiellement le d�cret qui l'applique. Le Premier ministre Martinho Ndafa Cabi reste � son poste. Le respect du nouveau calendrier �lectoral peut confirmer ou ruiner la cr�dibilit� de l'�lan d�mocratique et l'avenir des r�formes d�j� entam�es. Rien ne garantit que le calendrier sera tenu et que les �lections se d�rouleront dans de bonnes conditions. Le projet d'introduction de cartes biom�triques pour l'identification des �lecteurs, qui fut convenu avec l'aide du Programme des Nations unies pour le d�veloppement (PNUD) pour les l�gislatives, fut finalement abandonn�, faute de moyens financiers. L'aide financi�re n'incluait pas le montant correspondant aux arri�r�s dus aux commissions �lectorales nationales et r�gionales pour les �lections de 2002, estim�es � 1,7 millions de dollars am�ricains. Le gouvernement disait ne pas avoir les moyens de la payer et demandait l'aide des bailleurs pourtant r�ticents � payer une dette consid�r�e comme souveraine. Cens�es limiter les possibilit�s de fraude, les cartes biom�triques sont d�sormais pr�vues pour les �lections pr�sidentielles de 2010. En attendant, les t�ches sont nombreuses pour achever la pr�paration des l�gislatives : le recensement doit �tre actualis�, et la plupart des citoyens n'a pas de carnet de naissance.

Pour les partis politiques, la pr�paration aux �lections d�buta d�j�. Le pr�sident Nino Vieira ne dispose que du soutien d'une minorit� de parlementaires depuis que le PRS se joignit � la coalition parlementaire. Cependant, il tente d�j� de manoeuvrer pour renverser la situation. Son bras droit, Aristides Gomes, vient de quitter le PAIGC pour cr�er son propre parti, le Parti r�publicain de l'ind�pendance pour le d�veloppement (PRID). S'il parvient � se constituer une base �lectorale et � gagner des si�ges � l'Assembl�e, il pourra peut-�tre modifier l'�quilibre des forces au sein du Parlement en faveur de Nino Vieira. Du c�t� du PRS, le parti garde une assise �lectorale solide chez les Balantes, et gagne de plus en plus de voix chez les Fulas, devenus r�cemment le groupe ethnique num�riquement majoritaire dans le pays, juste devant les Balantes. Les Fulas sont historiquement le groupe qui se distan�a le plus du PAIGC, et certains parlent d'un � r�ve bi-ethnique d'une association entre Balantes et Fulas�.

Dans tous les cas, le r�sultat des votes aux l�gislatives sera, certes, une indication des �volutions politiques dans le pays, mais malgr� les campagnes politiques, il y a peu de chances qu'un des partis obtienne une majorit� absolue � l'Assembl�e. Dans ce cas, quel que soit le r��quilibrage des si�ges, et si les termes du pacte de stabilit� sont respect�s, la coalition parlementaire se maintiendra et pourra continuer � assurer un minimum de stabilit� politique et la poursuite des r�formes en collaboration avec le gouvernement. ...

Quelle que soit la v�rit�, les rumeurs illustrent la pr�valence des relations personnelles au m�pris des r�gles institutionnelles. Les relations entre personnalit�s du pouvoir risquent de continuer � �tre le catalyseur ou l'obstacle � la stabilit� du pays, jusqu'� ce que les institutions soient assez solides pour jouer le r�le de r�gulateur. Mais la rapidit� de r�action du chef de l'arm�e du gouvernement atteste aussi d'une volont� commune de pr�server les apparences, sinon aux yeux de la population, au moins aux yeux des bailleurs internationaux. C'est tout de m�me une nouveaut� qui semble confirmer une rupture, en tous cas temporaire, avec les comportements isolationnistes dont a fait preuve Kumba Yala et derni�rement Nino Vieira. Mais les d�fis sont encore innombrables en termes de consolidation des institutions et de remise en route du d�veloppement �conomique. La premi�re des �tapes est celle de r�gler les probl�mes de fond qui emp�chent d'envisager une quelconque sortie de crise d�finitive pour la Guin�e-Bissau. Le plus coriace est celui de l'arm�e.

C. Difficile Reforme de L'arm�e

La premi�re �tape, et la plus d�licate compte tenu de l'histoire du pays, est la r�forme de l'arm�e. Elle doit avoir lieu dans le cadre de la r�forme du secteur de la s�curit�, qui comprend �galement la police et la justice. Mais l'enjeu principal est bien celui de la restructuration des forces arm�es, qui implique tout d'abord une r�duction des effectifs et la mise � la retraite d'une partie du personnel. Les �valuations des effectifs de l'arm�e ont par le pass� vari� entre 4 000 et 10 000 hommes. Ce d�calage �norme s'explique en partie par le fait que la hi�rarchie militaire a int�r�t � gonfler les chiffres pour faire monter les ench�res sur le co�t de la r�forme et donc le montant de l'aide financi�re qui lui sera associ�e, tout en conservant l'image de l'arm�e comme �tant un corps num�riquement important et puissant. En realit�, les capacites op�rationnelles de l'arm�e de terre et de la marine sont tr�s limit�es.

Le d�calage entre les diverses estimations souligne aussi le probl�me crucial des anciens combattants et des militaires � l'�ge de la retraite qui reprennent les armes � l'occasion, comme lors de la guerre de 1998- 1999, et qui refusent de quitter les rangs de l'arm�e car l'Etat n'a pas les moyens de leur payer une pension. Lorsqu'ils sont pris en compte dans les effectifs, l'arm�e bissau-guin�enne peut se compter en dizaines de milliers d'hommes. En r�alit�, les effectifs stables de l'arm�e sont bien inf�rieurs, car dans un contexte de salaires mis�rables et d'arri�r�s qui s'accumulent, beaucoup d'entre eux vivent d'autres activit�s et ne mettent l'uniforme qu'� l'occasion des tentatives de recensement.

L'arm�e �puise �galement les maigres ressources budg�taires du pays, dont les d�penses pour le secteur de la s�curit� sont estim�es � 30 pour cent, bien audel� de la limite recommand�e par la CEDEAO. Le probl�me est exacerb� par le nombre �lev� d'officiers apr�s les s�ries de promotions au sein de l'arm�e, notamment la derni�re en 2006. Les r�sultats du dernier recensement de l'arm�e financ� par la communaut� internationale ont estim� � 4458 le nombre de militaires en Guin�e-Bissau. Il y a 3,4 militaires pour 1000 habitants, le taux le plus �lev� d'Afrique de l'ouest, et plus de 40 pour cent d'entre eux sont des officiers. Le moment est crucial car une fois le recensement termin�, la d�mobilisation, la r�int�gration et la r�insertion des militaires, dont les anciens combattants de la guerre de lib�ration, les militaires � l'�ge de la retraite, et les militaires non actifs, peuvent commencer. C'est le premier v�ritable obstacle probable � la r�forme.

Les bailleurs se veulent rassurants : la d�mobilisation ne devrait pas concerner plus de 50 pour cent du personnel militaire, un pourcentage qui effraie pourtant les militaires sans alternative d'activit� ou de revenus. Le G�n�ral Tagme Na Wai, qui se veut pourtant un fervent partisan de la r�forme, a d�j� pr�venu que les militaires n'accepteraient la r�forme que si elle leur permettrait de � conserver leur dignit� �. Nul doute que la compensation mat�rielle pr�vue dans le programme en sera la mesure. Un des bailleurs l'exprime clairement : � Je ne suis pas optimiste sur la r�forme. La dignit� a une valeur mon�taire que la communaut� internationale n'est pas pr�te � payer �. Certains militaires ont d'ailleurs d�j� pr�venu que, s'ils acceptent de jouer le jeu de l'ouverture � la reforme dans les termes, ils ne la laisseront pas s'appliquer dans les faits. � Plusieurs officiers ont d�j� dit que, quand le moment sera venu de partir � la retraite, personne ne bougera �.

L'enjeu principal de la r�forme de l'arm�e est r�ellement de lib�rer le syst�me politique du joug des militaires afin que les institutions d�mocratiques puissent commencer � fonctionner librement et donner pour la premi�re fois le contr�le total du pays aux civils. Le gouvernement bissau-guin�en lui-m�me est conscient que les militaires n'ont toujours pas de conception claire de leur r�le dans un Etat r�publicain. La r�forme aurait �galement certains avantages � plus long terme, y compris celui de d�bloquer les postes de la hi�rarchie pour la jeune g�n�ration, �lever les conditions de vie dans les casernes et am�liorer le niveau et la r�gularit� des salaires pour le corps militaire, ce qui d�passe largement les moyens financiers actuels de l'Etat. D'ailleurs, si les militaires sont convaincus que le syst�me des pensions est fonctionnel, la r�forme aura sans doute plus de chances de marcher. Un autre enjeu de la r�forme est l'�ventuel r�-�quilibrage ethnique au sein de l'arm�e. Cette �ventualit� n'est pas forc�ment pour plaire aux Balantes, qui ont tendance � consid�rer que le contr�le de l'arm�e leur revient de droit. Depuis la guerre de lib�ration, � ce sont surtout les Balantes qui valorisent l'ascension sociale par l'arm�e �. Tagme Na Wai en est d'ailleurs le meilleur exemple. Il partait de rien et apprenait les rudiments de l'alphabet pendant la guerre de lib�ration. Or, il est aujourd'hui � la t�te de l'arm�e, v�ritable pouvoir du pays. Et malgr� ses discours encourageants sur la r�forme, le doute persiste chez certains partenaires: �Je ne crois pas que Tagme abandonnera le pouvoir si facilement. Pas apr�s avoir r�ussi ce que les Balantes ont toujours r�v� d'accomplir. Obtenir le pouvoir �.

D. Criminalisation de L'etat

Un autre obstacle � la r�forme de l'arm�e qui est aussi l'un des sympt�mes de la d�liquescence de l'Etat en Guin�e-Bissau est la fulgurante progression des r�seaux criminels qui utilisent le pays comme point de transit et de stockage pour leur trafic, et en particulier pour le trafic de coca�ne. L'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) estime que plusieurs centaines de kilogrammes de coca�ne traversent le pays chaque semaine, en provenance d'Am�rique Latine et � destination des march�s europ�ens. La drogue arrive par bateau ou par avion du Venezuela, de la Colombie ou du Br�sil pour �tre stock�e en Guin�e-Bissau avant d'�tre redistribu�e en petites quantit�s vers l'Europe. Le processus est relativement facile pour les trafiquants. L'Etat bissau-guin�en n'a aucune capacit� logistique pour contr�ler son territoire, notamment ses quelques 90 �les c�ti�res.

Mais c'est surtout la complicit� de certains militaires qui facilite les op�rations des trafiquants. Ceux-ci disposent d'un soutien logistique local � travers les hommes de l'arm�e de terre et de la marine, selon le point de transit. Les militaires de l'arm�e de terre ont �t� vus plusieurs fois en train de d�charger des paquets de drogue des avions clandestins sur des pistes d'atterrissage pr�caires � l'int�rieur du pays, et la marine est largement impliqu�e dans le passage des trafiquants et de leurs marchandises dans les �les Bijagos. Dans ces conditions, la hi�rarchie de l'arm�e parvient � s'approprier une part des vastes quantit�s d'argent inject�es dans le pays par le trafic de drogue. Les militaires ont toutes les chances de vouloir s'opposer � une r�forme qui les mettrait � la retraite et les emp�cherait de continuer � faire des b�n�fices li�s au trafic.

Le probl�me de drogue auquel fait face le pays n'est ni r�cent, ni limit� � la Guin�e-Bissau. Mais le pays est encore plus vuln�rable aux trafiquants que ses voisins d'Afrique de l'ouest. Le cruel manque de capacit�s des autorit�s pour lutter contre le crime est m�diatis� sous forme d'anecdotes presque cocasses partout dans le monde, �voquant la police qui, faute de voiture ou d'essence, est incapable de poursuivre des trafiquant en 4x4 et doit parfois r�quisitionner des taxis. Ou encore la facilit� avec laquelle les quelques saisies de coca�ne autour d'une cinquantaine depuis deux ans, une proportion infime des quantit�s qui transitent selon les estimations disparaissent sans laisser de trace des locaux de la police.

En septembre 2006, l'une de ces saisies, de 674 kg et d'une valeur de pr�s de 20 millions s'�tait volatilis�e. Les moyens manquent �galement au niveau du syst�me judiciaire. Non seulement parce qu'il n'y a pas de prison � proprement parler � Bissau, un autre fait anecdotique faisant le tour de plan�te, mais surtout parce que la corruption et l'intimidation des juges sont end�miques et emp�chent la justice de fonctionner. Plusieurs arrestations de trafiquants de drogue pr�sum�s, apparemment d'origine latino-am�ricaine pour la plupart, se sont termin�es par la lib�ration imm�diate des suspects sans justification l�gale. Le travail de la commission d'enqu�te sur la disparition des 674 kg de coca�ne en septembre 2006 est toujours en cours. Mais l'implication des autorit�s locales dans le trafic de drogue d�passe le cadre de l'arm�e. Un nombre important d'hommes politiques de haut rang sont r�put�s impliqu�s dans le trafic, qui transite �galement vers la Guin�e voisine o� des hauts responsables militaires sont impliqu�s. La proximit� des hautes personnalit�s du pouvoir et leur implication av�r�e ou pr�sum�e dans le trafic de drogue pose un s�rieux risque d'int�gration de la criminalit� dans l'appareil de l'Etat, d�j� tr�s vuln�rable, � travers ces individus.

Certains bailleurs de fonds s'inqui�tent de ce que � la criminalit�, dont la drogue, risque d'infiltrer les struc- tures de l'Etat, m�me si ce n'est pas encore tout � fait le cas �. Malheureusement, compte tenu de l'opacit� du syst�me, il sera difficile de juger du degr� de criminalisation de l'appareil de l'Etat avant que le processus ne soit d�j� tr�s avanc�. Pour l'instant, c'est la soci�t� civile qui paye le prix de l'implication des personnalit�s militaires. En 2007, deux journalistes bissau-guin�ens ont du s'exiler apr�s avoir re�u plusieurs menaces de l'arm�e li�es � leur couverture du trafic de drogue dans les m�dias. Le probl�me �veille clairement l'attention des m�dias internationaux mais aussi des bailleurs. Le plan d'urgence de lutte contre le narcotrafic, �labor� par le gouvernement bissau-guin�en en partenariat avec l'ONUDC, a d�j� b�n�fici� de 8 millions de l'Union europ�enne, signe que le probl�me est pris tr�s au s�rieux.

On peut aussi s'inqui�ter de la possibilit� que, parmi les r�seaux criminels qui tirent avantage de l'extr�me faiblesse institutionnelle et op�rationnelle du pays pour s'y installer, avec ou sans la complicit� des autorit�s, surgissent des r�seaux terroristes. En janvier 2008, deux Mauritaniens recherch�s pour le meurtre d'une famille de quatre touristes fran�ais le 24 d�cembre 2007 en Mauritanie et trois de leurs complices furent arr�t�s � Bissau. Le groupe �tait suspect� d'�tre li� � la branche d'al-Qaeda au Maghreb, et avait �t� traqu� depuis la Mauritanie par les services de la Direction g�n�rale de la s�curit� ext�rieure, les services de renseignements fran�ais. Les hommes en fuite ont sans doute b�n�fici� d'appuis au sein de la communaut� mauritanienne en Guin�e-Bissau, implant�e principalement dans le commerce. Certes, � il n'y a pas de cellule dormante d'al-Qaeda au Maghreb en Guin�e-Bissau �, mais l'attrait du pays reste fort dans une r�gion o� les r�seaux doivent contourner les initiatives anti-terroristes � l'�chelle r�gionale, comme l'initiative trans-sah�lienne des Am�ricains.

En attendant, la criminalisation de l'Etat est un obstacle imm�diat � l'application des r�formes de fond en Guin�e-Bissau. L'int�r�t des personnes impliqu�es dans le trafic est de conserver le pays dans cet �tat : sans trop d'instabilit� politique qui pourrait perturber le trafic, mais toujours en situation d'�chec institutionnel et op�rationnel de l'Etat, afin que les trafiquants puissent g�rer leurs affaires librement. Dans ce cas, les personnalit�s civiles et militaires impliqu�es tenteront de r�sister � la mise en place des r�formes pr�vues, m�me si pour l'instant elles semblent dans les termes faire l'unanimit� au sein de la classe dirigeante.

E. Coordination de l'aide financi�re

Les r�formes de fond ne pourront �tre r�alis�es qu'avec une aide financi�re des bailleurs concr�te et efficace. Les partenaires principaux du pays, dont l'Union europ�enne et les Nations unies, per�oivent la Guin�e-Bissau comme une opportunit� de r�ussite qui pourrait avoir des r�percussions positives dans la r�gion. Le pays est de petite taille, avec une superficie de 36 000 km2 et une population de 1,3 millions d'habitants, ce qui accro�t les chances de r�ussite des investissements pour les r�formes. De plus, il se trouve au coeur d'une sous-r�gion peupl�e d'Etats fragiles, � c�t� de la Casamance troubl�e par une r�bellion, et de la Guin�e Conakry qui souffre de troubles int�rieurs graves. Le succ�s des r�formes en Guin�e- Bissau en ferait un point de stabilit� pour la r�gion. Ces r�percussions positives potentielles amplifient donc l'enjeu pour la communaut� internationale, y compris l'organisation sous-r�gionale, la CEDEAO.

A la derni�re table ronde des bailleurs, � Gen�ve en novembre 2006, les participants avaient montr� des r�ticences � promettre des fonds, � cause de la situation toujours instable du pays. Il y a eu depuis un regain d'enthousiasme de la part des bailleurs, notamment gr�ce � la stabilit� accrue et aux efforts d'initiative et de communication du gouvernement de consensus actuel. Parmi ces initiatives, le Premier ministre demanda en juillet 2007 � ce que la Guin�e- Bissau soit sur l'agenda de la Commission de consolidation de la paix des Nations unies (CCP). La requ�te fut re�ue, et le pays devrait b�n�ficier du soutien de la commission pour la mobilisation des ressources et la coordination de l'aide internationale pour le renforce- ment des capacit�s dans les secteurs politique, institutionnel, s�curitaire et �conomique.

L'un des avantages de l'approche int�gr�e et de l'intervention de la CCP sera d'offrir au pays un substitut � l'assistance plus cibl�e et coh�rente dont ont b�n�fici� d'autres pays en situation de sortie de crise gr�ce � l'engagement particulier de leur ancienne puissance coloniale, comme dans le cas du Royaume-Uni pour la Sierra Leone, ou bien de la France pour la C�te d'Ivoire. M�me si ces exp�riences n'apport�rent pas que des succ�s, les b�n�fices en termes d'int�r�t soutenu, d'aide financi�re et de soutien � la sortie de crise furent importants pour ces pays. Plus r�cemment, c'est le Br�sil qui semble reprendre ce r�le en prenant la t�te de la configuration de la CPP pour la Guin�e- Bissau.

Compte tenu de la difficult� et de la complexit� des r�formes, et en particulier celle du secteur de la s�curit�, il faut esp�rer que la CCP saura jouer efficacement son r�le de coordination en s'assurant que les efforts des diff�rents bailleurs ne se r�v�lent pas contradictoires sur le terrain. Il faudra, par ailleurs, s'assurer que les efforts faits sur les r�formes de fond, et notamment celle de l'arm�e, donnent des r�sultats le plus t�t possible, afin de pr�server le dynamisme actuel et l'int�r�t des bailleurs et des acteurs politiques.

VII. Conclusion

C'est v�ritablement l'incapacit� d'institutionnaliser des structures �tatiques solides qui est � l'origine de la crise politique r�currente en Guin�e-Bissau. L'instabilit� chronique, les coups d'Etat � r�p�tition et la guerre de 1998-1999 ne sont que les sympt�mes de la faiblesse des institutions d�mocratiques et de l'administration civile. A chaque changement de pouvoir depuis l'ind�pendance, les nouveaux dirigeants manqu�rent l'occasion de mettre en place des institutions solides et de construire les bases d'un v�ritable Etat postcolonial. D�sormais, c'est la hi�rarchie militaire qui dirige ouvertement le pays.

Les diff�rents sympt�mes de la sous-institutionnalisation des structures du pouvoir, et m�me de leur d�liquescence depuis la fin de la guerre de 1998-1999, s'entrem�lent pour renforcer les �l�ments de la crise en Guin�e-Bissau. Dans le contexte actuel qui assure, bien que de fa�on pr�caire, une certaine stabilit� politique, les sympt�mes les plus inqui�tants sont : la vuln�rabilit� totale du pays face aux r�seaux criminels, du fait de l'incapacit� de ses institutions � fonctionner comme barri�re � ces activit�s ; l'implication dans les trafics de la hi�rarchie militaire et de quelques personnalit�s civiles qui sont, elles aussi, touch�es par les difficult�s �conomiques et les arri�r�s de salaires, ouvrant la porte � la criminalisation de l'Etat ; et la persistance des antagonismes personnels au sein de l'�lite dirigeante qui, du fait de la personnalisation extr�me du pouvoir, peuvent d�stabiliser le pays � tout moment.

Au vu de l'accumulation de ces sympt�mes et de la situation g�ographique du pays qui en fait un enjeu pour la sous-r�gion, il est imp�ratif que la Guin�e- Bissau parvienne � sortir du cycle de la crise chronique et de la d�liquescence des structures du pouvoir. Les tentatives pour r�soudre les probl�mes uniquement l� o� ils se manifestent ne pourront pas fonctionner dans le long terme. Seule la mise en place de v�ritables institutions d'Etat, mais aussi d'une r�gulation de la comp�tition politique qui n'est plus ancr�e dans la mentalit� de gu�rilla de la lutte de lib�ration, pourront � terme permettre � la Guin�e-Bissau de sortir d�finitivement de la crise. Il s'agit pour le pays de tourner la page de la guerre de lib�ration et de commencer � cr�er un v�ritable Etat d�mocratique.

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